Заявление Ассоциации «Гражданский контроль» о ходе мониторинга избирательных кампаний по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления 14 сентября 2014 года (выдвижение и регистрация, предвыборная агитация)

Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления 14 сентября 2014 года второй раз в российской практике проходят в единый день голосования – второе воскресенье сентября, являющийся единственным в году единым для всех днем голосования.

Выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления состоятся в 84 субъектах Российской Федерации, включая новые субъекты РФ – Республику Крым и город Севастополь (выборы не проводятся только в Республике Ингушетия), в общей сложности назначено более 6 тысяч избирательных кампаний, в том числе выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации – в 30 субъектах Российской Федерации; выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти – в 14 субъектах Российской Федерации; выборы глав муниципальных образований административных центров (столиц) – в трех субъектах Российской Федерации; выборы депутатов представительных органов муниципальных образований административных центров (столиц) – в 20 субъектах Российской Федерации. В ходе выборов замещаются 43 551 мандат, в том числе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – 680; депутатов представительных органов муниципальных образований административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации – 575; глав муниципальных образований муниципальных районов и городских округов – 154; депутатов представительных органов муниципальных образований муниципальных районов и городских округов – 4526; глав муниципальных образований городских и сельских поселений – более 1500; депутатов представительных органов муниципальных образований городских и сельских поселений – свыше 35500. Кроме того, в единый день голосования проводится 224 местных референдума и голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в 9 субъектах Российской Федерации.

Все выборы и референдумы были назначены в установленный законом срок.

Особое внимание Ассоциации «Гражданский контроль» обращено к выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которые состоятся в следующих регионах: Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Калмыкия, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Алтайский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Кировская область, Курганская область, Курская область, Липецкая область, Мурманская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Оренбургская область, Орловская область, Псковская область, Самарская область, Тюменская область, Челябинская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ.

Законодательство о выборах

Перед выборами 14 сентября 2014 г. в избирательное законодательство Российской Федерации внесен ряд изменений, скорректировавших законодательную базу выборов.

В частности, к наиболее значимым изменениям следует отнести следующие:

- восстановление необходимости представления кандидатами, выдвинутыми политическими партиями в депутаты представительных органов власти, подписей избирателей (за исключением политических партий, прошедших в представительный орган власти либо считающихся поддержанными избирателями соответствующей территории по результатам предыдущих выборов). При этом федеральным законодательством установлено достаточно большое количество подписей избирателей, необходимых для регистрации кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации – 3 % от числа избирателей, в связи с чем, по мнению экспертов Ассоциации, следует вернуться к обсуждению количества подписей на таких выборах и возможности его снижения до рекомендуемого международными организациями уровня. В то же время федеральным законодательством не предусмотрена необходимость представления подписей избирателей кандидатами, выдвинутыми политическими партиями, на выборах глав муниципальных образований, в результате чего сложилась трудно объяснимая для избирателей ситуация, когда кандидаты от «малых партий» должны представлять подписи на выборах депутатов представительного органа власти муниципального образования и не должны представлять их на выборах главы того же муниципального образования. Эксперты Ассоциации полагают необходимым унифицировать законодательное регулирование в данной сфере;

- восстановление института досрочного голосования для избирателей в помещениях территориальных (муниципальных, окружных) и участковых избирательных комиссий с предоставлением субъектам Российской Федерации возможности выбора из трех возможных вариантов организации такого голосования по результатам рассмотрения одного из дел Конституционным Судом Российской Федерации. Данное решение позволит обеспечить большие гарантии реализации избирательных прав граждан Российской Федерации. При этом с учетом отмечавшихся ранее проблем, связанных с досрочным голосованием, общественным наблюдателям следует проявить повышенное внимание к реализации данного механизма;

- совершенствование порядка выдвижения кандидатов в депутаты представительных органов власти по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком, направленное на упрощение этого порядка. Вместе с тем внесение изменений в федеральное законодательство незадолго до начала избирательной кампании, по существу, лишило возможности приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с ним, в результате чего законодательство абсолютного большинства субъектов Российской Федерации по данному вопросу не соответствует федеральному законодательству, что вызывает определенные трудности на практике (в частности, случаи отказа в регистрации кандидатов на муниципальных выборах в Иркутской области);

- изменение объема сведений об образовании, указываемых кандидатом в заявлении о согласии баллотироваться, необходимость указания индивидуального налогового номера, установление перечня страниц паспорта, представление которых в избирательную комиссию является обязательным;

- изменение структуры органов местного самоуправления во многих муниципальных образованиях непосредственно перед началом избирательной кампании в связи с передачей полномочий по ее установлению в соответствии с федеральным законодательством от муниципальных образований субъектам Российской Федерации, что также требует экспертного обсуждения и анализа складывающейся практики;

- установление обязанности избирательных комиссий извещать кандидатов, избирательные объединения не только об отсутствии в представленных ими документах каких-либо сведений и о несоблюдении требований закона к оформлению документов, но и об отсутствии самих документов, представление которых предусмотрено законом, что, безусловно, будет способствовать повышению степени гарантированности избирательных прав граждан Российской Федерации на стадии выдвижения и регистрации кандидатов.

Законы субъектов Российской Федерации о выборах в целом соответствуют требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», за исключением указанных выше вопросов ввиду того, что изменения в федеральное законодательство были внесены непосредственно перед началом избирательной кампании.

Вместе с тем эксперты Ассоциации считают необходимым отметить отдельные случаи, когда положения законов субъектов Российской Федерации не в полной мере соответствуют Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» либо содержат положения, напрямую не противоречащие положениям Федерального закона, но существенно затрудняющие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. Так, Законом Оренбургской области «О выборах Губернатора Оренбургской области» установлено, что кандидаты представляют документы на регистрацию за 40 дней до дня голосования. При применении этого положения на практике Избирательной комиссией Оренбургской области в календарном плане был установлен один день, в течение которого комиссия осуществляла прием документов на регистрацию всех кандидатов. Такой подход регионального законодателя и правоприменителя, безусловно, существенно затрудняет реализацию пассивного избирательного права граждан и требует пересмотра.

Кроме того, в ряде законов субъектов Российской Федерации о выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации встречаются противоречия между содержанием положения о сведениях, указываемых депутатом представительного органа власти, главой муниципального образования в листе поддержки кандидата на должность высшего должностного лица, и формой листа поддержки, являющейся приложением к такому закону. В частности, форма листа поддержки не предусматривает указания наименования муниципального образования, в котором осуществляет свои полномочия депутат или глава, но требует указания наименования района, города, населенного пункта, в котором он осуществляет свои полномочия. Такие противоречия влекут правовую неопределенность, следствием которой стала отмена решения о регистрации действующего губернатора Брянской области на выборах 2012 года, и требуют своевременного принятия разъяснений избирательными комиссиями соответствующих субъектов Российской Федерации, которые на практике не принимаются. Ассоциация считает важным обратить внимание на необходимость заблаговременного анализа положений законов субъектов Российской Федерации на предмет наличия данного противоречия и его устранения до начала избирательных кампаний.

Выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов

Выборы 14 сентября 2014 года проходят в условиях менее значительного, по сравнению с 2013 годом, но тем не менее увеличения количества политических партий, имеющих право участвовать в выборах. На дату начала избирательных кампаний в России было зарегистрировано 79 политических партий, 69 из которых имели право участвовать в выборах. Этим правом воспользовались 63 политические партии, или 91,3% от имевших право, что на 9 партий больше, чем в 2013 году, когда правом выдвижения кандидатов воспользовались все 54 партии, имеющие его. При этом число кандидатов и количество выборов, в которых участвуют партии, безусловно, различно.

Всего в 30 субъектах Российской Федерации на должности высших должностных лиц выдвинуто 207 кандидатов, из них 204 кандидата выдвинуты региональными отделениями 42 политических партий, 3 кандидата – в порядке самовыдвижения (в Кировской области). Следует отметить, что из 30 субъектов Российской Федерации только в одном – Кировской области – предусмотрено самовыдвижение (вторым субъектом Российской Федерации, где предусмотрено самовыдвижение, но выборы в 2014 году не проводятся, является город Москва).

По результатам проверки документов зарегистрировано 138 кандидатов, или 66,6% от числа выдвинутых, в том числе 136 кандидатов от 24 политических партий и 2 кандидата, выдвинутых в порядке самовыдвижения. При этом наибольшее количество кандидатов зарегистрировано в Нижегородской области – 7 кандидатов, наименьшее – 3 кандидата – в Новосибирской области. Среднее количество кандидатов на должность высшего должностного лица составило: выдвинутых – 6,9 и зарегистрированных – 4,6, что свидетельствует о достаточном уровне альтернативности выборов.

При этом из 69 кандидатов, которые не были зарегистрированы, 51 снял свою кандидатуру либо не представил документов, необходимых для регистрации, а 18 было отказано в регистрации по результатам проверки представленных документов.

Выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые проводятся в 14 регионах страны, в двух субъектах Российской Федерации (Кабардино–Балкарская Республика, Карачаево–Черкесская Республика) проходят по пропорциональной избирательной системе, в одном – городе Москве – по мажоритарной избирательной системе, в 11 – по смешанной избирательной системе. При этом в целом из 680 замещаемых мандатов 396 замещаются по единым избирательным округам, 284 – по одномандатным избирательным округам (многомандатные избирательные округа законами субъектов Российской Федерации не предусмотрены).

По единым избирательным округам в 13 субъектах Российской Федерации (кроме Москвы) заверен 141 список кандидатов, выдвинутый региональными отделениями 33 политических партий (6821 кандидат), зарегистрировано 120 списков кандидатов, выдвинутых 27 политическими партиями (5781 кандидат).

Отказано в заверении 6 списков кандидатов, в регистрации 21 списка кандидатов, 10 из которых отказались от участия в выборах или не представили необходимые для регистрации документы. В среднем на один депутатский мандат по единому избирательному округу претендуют 14,6 кандидата, при этом в среднем по единому округу зарегистрировано 9,2 списка.

По одномандатным избирательным округам в целом выдвинуто 2046 кандидатов, в том числе 1506 кандидатов – региональными отделениями 30 политических партий, 540 кандидатов – в порядке самовыдвижения. Зарегистрированы 1462 кандидата (71,5 % от числа выдвинутых кандидатов), в том числе 1217 кандидатов, выдвинутых 22 политическими партиями, и 245 кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения. В среднем на один депутатский мандат по одномандатным округам зарегистрировано 5,1 кандидата.

В целом процесс регистрации кандидатов избирательными комиссиями и судебные тяжбы, связанные с оспариванием решений о регистрации и отказе в регистрации, свидетельствуют о либерализации правоприменительной практики как избирательных комиссий, так и судов. Формальные нарушения в оформлении документов во многих случаях не признавались достаточным основанием для отказа в регистрации. Этому способствовало и ужесточенное в отношении действий избирательных комиссий законодательство.

По результатам выдвижения и регистрации кандидатов Ассоциация отмечает также высокую степень конкурентности выборов, большое число претендентов на замещаемые мандаты, а также существенное увеличение доли кандидатов, выдвинутых политическими партиями, что обусловлено регистрацией большого числа новых партий и отменой необходимости сбора подписей избирателей кандидатам, выдвинутым политическими партиями.

Ассоциация вновь отмечает необходимость выработки единообразной практики применения положений законодательства при рассмотрении вопросов признания недействительными и (или) недостоверными подписей избирателей и подписей депутатов и глав муниципальных образований в поддержку выдвижения кандидатов на соответствующих выборах. Кроме того, следует рассмотреть обоснованность допустимого федеральным законодательством максимально возможного количества подписей в 10% и, возможно, снизить его до 5-7%. Необходимо также провести широкую общественную дискуссию о возможности предоставления депутату права поддержать выдвижение нескольких кандидатов.

Необходимо также провести общественную дискуссию с привлечением экспертов о допустимости количества подписей избирателей, равного 3% от числа избирателей, на выборах депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.

В целом процесс выдвижения и регистрации прошел, по мнению Ассоциации, в соответствии с действующим избирательным законодательством, не устраненных в рамках процедуры обжалования нарушений не зафиксировано. Система обжалования решений об отказе в регистрации работала эффективно и обеспечивала восстановление прав кандидатов и партий.

Предвыборная агитация и информирование избирателей

Агитационная кампания проходит в целом в достаточно спокойном режиме. Так, практически отсутствуют жалобы и обращения о затруднениях при проведении агитационных мероприятий, предоставлении мест для размещения агитационных материалов. Ассоциация полагает, что государством созданы условия для свободного ведения предвыборной агитации всеми участниками избирательного процесса.

Традиционной для некоторых политических партий и кандидатов стала декларативность положений предвыборных программ, отсутствие проработки механизмов их реализации и нередкий выход предлагаемых решений за пределы полномочий избираемого органа. Данные факты, на которые Ассоциация регулярно обращает внимание, не встречают негативную реакцию избирателей и продолжают оставаться неотъемлемым атрибутом избирательных кампаний всех уровней.
Наиболее массовыми нарушениями законодательства о порядке проведения предвыборной агитации также традиционно стали распространение незаконных и подложных агитационных материалов, размещение агитационных материалов вне мест, выделенных администрациями муниципальных образований для этих целей и без согласия собственников и владельцев зданий и сооружений. Такие нарушения закона наблюдаются во всех регионах, где проводятся выборы, примерно в равной степени.

Ассоциация отмечает, что активно применявшиеся в 2013 году, особенно в городе Москве, новые для российских выборов агитационные технологии: размещение агитационных материалов на балконах жилых домов и наклеек на транспортных средствах, не получили столь широкого распространения, в том числе в том же субъекте Российской Федерации.

Ассоциация традиционно призывает правоохранительные органы активнее использовать свои полномочия по пресечению подобного рода агитации, а участников выборов – вести свою агитацию более корректными методами. Эксперты Ассоциации также полагают, что избирательным комиссиям следует более настойчиво требовать от правоохранительных органов применения мер по пресечению незаконной агитации и привлечению нарушителей закона к ответственности – данная проблема вновь актуальна практически во всех регионах страны.

Предварительные выводы

По результатам анализа полученной в ходе мониторинга выборов 14 сентября 2014 года информации Ассоциация «Гражданский контроль» приходит к следующим предварительным выводам.

Правовая база проведенных выборов в целом соответствует федеральному законодательству и международным избирательным стандартам. Вместе с тем некоторые изменения законодательства требуют экспертного обсуждения и более детального анализа с учетом правоприменительной практики.

Процедура выдвижения и регистрации проведена в соответствии с законодательством, возникающие проблемы решались в рамках обжалования решений. Ассоциация отмечает либерализацию правоприменительной практики при регистрации кандидатов, списков кандидатов и ужесточение требований законодательства к избирательным комиссиям при рассмотрении вопросов о регистрации.

По результатам мониторинга выборов Ассоциация «Гражданский контроль» представит заявление, в котором будут сформулированы выводы и рекомендации.